招標(biāo)投標(biāo)與政府采購制度差異初步比較

編者按：本文介紹了招標(biāo)投標(biāo)與政府采購制度各自主要內(nèi)涵與特點(diǎn)，分別從制度形成、法律體系建立、程序履行以及招標(biāo)投標(biāo)與采購管理等方面闡述了兩種制度存在的差異，并對差異原因進(jìn)行了分析，旨在為從業(yè)人員組織開展招標(biāo)投標(biāo)或政府采購活動提供指導(dǎo)與幫助。

招標(biāo)投標(biāo)與政府采購是兩種典型的締約方式，尤其對于政府投資項目而言，兩種活動在本質(zhì)特性上具有一定相似性，如：強(qiáng)制性、締約性、時效性、程序性以及競爭性等。然而，資金來源是確定招標(biāo)與采購方式選擇至關(guān)重要的因素，在我國，招標(biāo)投標(biāo)與政府采購活動分屬于不同行政主管部門監(jiān)管，分別執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，并具有截然不同的適用范圍。

一、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購監(jiān)管制度差異

對于非政府資金項目，鼓勵采用招投標(biāo)方式開展締約與交易活動，運(yùn)用這類資金的項目則不存在采用政府采購方式的情形。對于政府投資項目，招投標(biāo)與政府采購活動均具有法定強(qiáng)制性。當(dāng)資金性質(zhì)為財政預(yù)算資金時，則一般采用政府采購方式組織交易及締約活動。當(dāng)為固定資產(chǎn)投資時，則一般選擇采用招投標(biāo)方式。資金性質(zhì)是區(qū)分兩種活動方式選擇的重要依據(jù)之一。

2000年出臺的《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》（國辦發(fā)〔2000〕34號），明確了國家發(fā)展改革部門指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作、各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)各行業(yè)、各領(lǐng)域的招投標(biāo)監(jiān)管工作。各地方政府及行業(yè)主管部門結(jié)合地方情況紛紛出臺了相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，建立了招投標(biāo)交易平臺與監(jiān)管環(huán)境。而《政府采購法》規(guī)定各級人民政府財政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管，并明確指出工程類政府采購活動適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》。相比而言，除對于納入集中采購目錄的內(nèi)容由集中采購代理機(jī)構(gòu)組織采購交易活動外，財政行政主管部門并未針對非集中采購內(nèi)容建立有形采購交易環(huán)境做出規(guī)定，也未像招投標(biāo)活動按行業(yè)或?qū)I(yè)對采購活動進(jìn)行劃分。然而，針對政府采購活動中服務(wù)、工程及貨物三種類型的項目，進(jìn)一步按照預(yù)算類別與性質(zhì)劃分采購活動類別，并由各預(yù)算管理處室根據(jù)預(yù)算類別分別開展協(xié)調(diào)管理。無論何種資金類別的采購活動均由隸屬于財政行政主管部門專門負(fù)責(zé)采購監(jiān)管的處室負(fù)責(zé)管理。財政預(yù)算管理接受《預(yù)算法》調(diào)整，政府采購活動作為預(yù)算管理重要內(nèi)容，其過程也必然受到這一法律的調(diào)整與影響。與其他類別政府資金相比，預(yù)算資金審批制度更加完善，審批程序更為嚴(yán)格。政府采購活動須滿足財政預(yù)算資金“剛性”要求，與預(yù)算資金審批、支付及其后期管理緊密銜接，可以說政府采購制度是財政預(yù)算管理制度的重要組成部分。

二、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購法律體系差異

招投標(biāo)與政府采購活動雖然在本質(zhì)上具有相似性，但從法律體系上看，兩者存在較大差異。關(guān)于兩法體系差異主要體現(xiàn)在交易活動主體、法律類型、標(biāo)的物特征、適用范圍以及法律體系建設(shè)等方面，詳見表1。

三、招標(biāo)投標(biāo)與政府采購程序差異

招標(biāo)方式選擇、前置條件獲取、代理機(jī)構(gòu)委托、活動過程的監(jiān)管等均對程序履行產(chǎn)生影響。針對這些方面招投標(biāo)與政府采購活動存在差異，詳見表2。表2中有關(guān)差異內(nèi)容正是兩法體系及監(jiān)管制度差異的客觀反映。弄清兩類活動程序差異，有利于管理人員找準(zhǔn)工作要點(diǎn)，規(guī)范操作行為。

實(shí)踐中，交易締約過程所選用方式類型遠(yuǎn)超出了招投標(biāo)與政府采購所有法定方式種類，例如“比選”、“選聘”、“談判”、“征集”、“競爭性比較”等方式，在操作程序上與兩種法定方式具有一定相似性。上述非法定活動程序組織過程靈活多樣，在一定程度上，提高了締約及交易效率。然而，由于缺乏法律約束，相對法定方式而言，程序執(zhí)行過程嚴(yán)謹(jǐn)性差。筆者建議，應(yīng)以公開、公平、公正、誠實(shí)信用原則為基礎(chǔ)，對于非法定方式采取必要措施強(qiáng)化程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。需注意的是，對于非法定合同締約或交易過程，鼓勵采用招標(biāo)或政府采購法定方式，然而只要選擇采用法定活動，就必須嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)行，并承擔(dān)法律責(zé)任。

四、招標(biāo)與政府采購管理差異

工程建設(shè)項目招標(biāo)管理是指站在建設(shè)全過程視角對招標(biāo)活動實(shí)施的一系列管理工作。同理，政府采購管理指采購人針對擬組織實(shí)施的采購活動開展的一系列管理工作。政府采購管理過程除遵循財政預(yù)算控制要求外，依然需將全過程思想貫穿始終。上述兩類活動管理目標(biāo)均包括降低過程風(fēng)險、提升交易效率、確保交易質(zhì)量、滿足全過程管理要求等。招投標(biāo)或政府采購管理工作內(nèi)容均包括：合約規(guī)劃、工作方案編制、代理機(jī)構(gòu)委托、過程文件審核、招標(biāo)與采購代理過程評價等方面。針對上述內(nèi)容，兩類活動有關(guān)差異內(nèi)容詳見表3。

招投標(biāo)與政府采購活動各方面的差異是其各自固有本質(zhì)特性的外在反映。隨著招投標(biāo)與政府采購活動在法律體系及監(jiān)管制度等方面的不斷完善，伴隨著大量市場交易對于上述兩種活動管理更多新需求的產(chǎn)生，相信其差異化趨勢將更加明顯。

來源：《招標(biāo)采購管理》2016年第4期 作者單位：吳振全，北京市工程咨詢公司；劉云梅，北京市計劃生育藥具管理站